Las leyes son el instrumento central a través del cual una comunidad política se organiza y regula la convivencia. Representan la voluntad del pueblo, expresada a través de sus representantes, y constituyen la principal categoría de normas dentro del ordenamiento jurídico. Sin embargo, no todas las normas con rango de ley son iguales ni provienen del mismo órgano. El sistema legal de un Estado de Derecho es una estructura compleja donde diferentes tipos de normas coexisten y se relacionan.
Este artículo navega en la relación entre la ley y la constitución, analiza las diferencias entre ley ordinaria y orgánica, y examina las fuentes con valor de ley que emanan del Gobierno, como el decreto-ley y el decreto legislativo.
Fuente: Imagen generada por Inteligencia Artificial.
Tabla de Contenidos
Ley y Constitución
En un Estado de Derecho, las leyes no son las normas supremas. Ocupa una posición central en el ordenamiento jurídico, pero siempre subordinada a la constitución. La constitución es la norma que define cómo se crean las leyes, quién tiene la potestad para elaborarlas y qué límites de contenido no pueden sobrepasar. Por tanto, la validez de todas las leyes depende de su compatibilidad con la constitución (Balaguer et al., 2022).
La ley es la principal expresión del poder legislativo (el Parlamento), que es el órgano de representación directa de la soberanía popular. Por esta razón, la ley tiene una posición de superioridad sobre el resto de normas del ordenamiento jurídico, a excepción de la constitución. Esto significa que puede regular cualquier materia y que no puede ser modificada ni derogada por una norma de rango inferior, como un reglamento del Gobierno.
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Tipos de Ley
El concepto de las leyes engloba diferentes categorías de normas que, aunque comparten el mismo rango, tienen características y procedimientos de aprobación distintos. Las principales son la ley ordinaria y la ley orgánica.
Ley Ordinaria y Ley Orgánica
La distinción entre ley ordinaria y ley orgánica es una característica de algunos sistemas constitucionales, como el español.
Ley Ordinaria: Es la norma que aprueba el Parlamento para regular la mayoría de las materias. Su aprobación requiere una mayoría simple en el Congreso de los Diputados (más votos a favor que en contra). Es el instrumento normativo común del poder legislativo.
Ley Orgánica: Es un tipo especial de ley reservado para regular materias de singular importancia que la constitución considera que necesitan un mayor consenso para su aprobación y modificación. En el caso español (art. 81 CE), estas materias incluyen el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, la aprobación de los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general. Su principal rasgo distintivo es que su aprobación, modificación o derogación exige una mayoría absoluta (la mitad de votos de la Cámara, más uno) del Congreso de los Diputados (Pérez & Carrasco, 2018).
La relación entre ambas no es de jerarquía, sino de competencia: las leyes orgánica no son superiores a la ordinaria, simplemente cada una tiene un ámbito material reservado que la otra no puede invadir.
Fuentes con valor de ley
Aunque la potestad de crear leyes corresponde al Parlamento, la mayoría de las constituciones modernas prevén que, en circunstancias excepcionales y tasadas, el Gobierno (poder ejecutivo) pueda dictar normas con el mismo rango y fuerza que una ley. Esta participación del ejecutivo en la producción normativa con valor de ley se justifica por la necesidad de dar respuestas rápidas y eficaces a problemas que no pueden esperar al ritmo, a veces lento, del debate parlamentario (Balaguer et al., 2022).
Estas normas gubernamentales con valor de ley están sometidas a un estricto control por parte del Parlamento y del Tribunal Constitucional para evitar que el ejecutivo usurpe las funciones del legislador. Las dos formas principales que adoptan son el decreto-ley y el decreto legislativo.
Decreto-Ley y Decretos Legislativos
Decreto-Ley: Es una norma con rango de ley que el Gobierno puede dictar en caso de «extraordinaria y urgente necesidad«. Es una medida provisional que entra en vigor inmediatamente tras su publicación, pero que debe ser sometida al control del Congreso de los Diputados en un plazo de treinta días para que este decida si lo convalida o lo deroga. No puede regular materias reservadas a ley orgánica (Carrasco, 2017).
Decreto Legislativo: A diferencia del anterior, aquí no hay una iniciativa unilateral del Gobierno. El decreto legislativo es el resultado de una delegación expresa del Parlamento en el Gobierno. Las Cortes Generales, mediante una ley de delegación, autorizan al Gobierno a dictar una norma con rango de ley sobre una materia concreta y dentro de unos plazos y directrices fijadas. Esta técnica se utiliza a menudo para crear textos legales complejos, como la refundición de varias leyes en un solo texto.
El procedimiento legislativo en el Estado español
A diferencia del proceso legislativo ordinario de la organización de la Unión Europea, donde la Comisión ostenta el monopolio de la iniciativa, en España el procedimiento es más diversificado en su origen. El sistema se rige fundamentalmente por lo establecido en el Título III, Capítulo II de la Constitución Española de 1978, abarcando los artículos del 87 al 91 (Constitución Española, 1978).
La iniciativa legislativa
La facultad de iniciar el proceso recae en diversos sujetos, diferenciándose técnicamente según su procedencia y naturaleza jurídica (Senado, 2024):
Proyectos de Ley: Son las iniciativas presentadas por el Gobierno. Deben ser aprobadas en Consejo de Ministros y enviarse al Congreso acompañadas de una exposición de motivos y los antecedentes necesarios para su tramitación.
Proposiciones de Ley: Son las iniciativas que emanan de las cámaras legislativas. Pueden nacer en el Congreso (a propuesta de un grupo parlamentario o quince diputados) o en el Senado (un grupo parlamentario o veinticinco senadores). Asimismo, pueden ser impulsadas por las Asambleas de las Comunidades Autónomas o mediante la iniciativa legislativa popular, que requiere al menos 500.000 firmas acreditadas.
Tramitación en el Congreso de los Diputados
El Congreso de los Diputados es la cámara donde se inicia habitualmente la tramitación de los textos legislativos. El flujo del procedimiento ordinario se divide en varias fases que garantizan el debate democrático (Senado, 2024):
Toma en consideración: En el caso de las proposiciones de ley, el Pleno debe decidir si admite a trámite la propuesta. Por el contrario, los proyectos de ley del Gobierno no requieren este paso previo al considerarse que ya gozan de legitimidad ejecutiva.
Fase de Enmiendas: Se abre un plazo para presentar enmiendas que pueden ser a la totalidad (proponiendo un texto alternativo o la devolución al Gobierno) o al articulado (modificaciones puntuales de secciones de la ley).
Fase de Comisión y Ponencia: Una ponencia redacta un informe analizando el texto y las enmiendas, y posteriormente la Comisión competente discute el documento artículo por artículo para elaborar un dictamen final.
Fase de Pleno: El dictamen se somete a debate y votación en el Pleno del Congreso. Si se aprueba por mayoría simple —o mayoría absoluta si se trata de una Ley Orgánica—, el texto se remite al Senado.
Tramitación en el Senado
Una vez recibido el texto del Congreso, el Senado dispone de un plazo de dos meses (o veinte días naturales en casos de urgencia) para realizar sus funciones de cámara de segunda lectura (Constitución Española, 1978):
Aprobar el texto en los mismos términos que el Congreso, finalizando así la vía parlamentaria.
Interponer un veto: Requiere mayoría absoluta. En este caso, el texto vuelve al Congreso, que puede levantar el veto ratificando el texto original por mayoría absoluta o, tras dos meses, por mayoría simple.
Introducir enmiendas: El texto vuelve al Congreso para que este decida, por mayoría simple, si acepta o rechaza las modificaciones sugeridas.
Fase de Sanción, Promulgación y Publicación
Aprobado el texto definitivo por las Cortes Generales, el proceso finaliza con tres actos formales que otorgan eficacia y validez a la norma dentro del ordenamiento jurídico:
Sanción y Promulgación: El Rey, en un plazo de quince días, sancionará las leyes aprobadas por las Cortes Generales y las promulgará. Este acto es una función constitucional obligada derivada de la naturaleza de la Monarquía Parlamentaria.
Publicación: La ley debe publicarse en el Boletín Oficial del Estado (BOE) para su entrada en vigor, generalmente a los veinte días de su publicación (vacatio legis) si en ella no se dispone otra cosa.
Las leyes son la expresión fundamental de la voluntad popular en un Estado de Derecho. El sistema de fuentes distingue entre diferentes tipos de ley, como la ordinaria y la orgánica, para proteger las materias más sensibles con un mayor consenso.
Además, el ordenamiento jurídico prevé mecanismos para que el Gobierno pueda dictar normas con valor de ley en circunstancias excepcionales, pero siempre bajo el control del Parlamento. Todo este entramado normativo se encuentra subordinado a la supremacía de la constitución, que actúa como la norma de cierre que garantiza la coherencia y la validez de todas las leyes. Aunque iremos viendo que en el devenir del desarrollo de las democracias que esta función ha sido fagocitada “de facto” por los ejecutivos de los países, provocando un cierto presidencialismo en las democracias, al igual que el uso excesivo de iniciativas alternas al procedimiento ordinario, que erosionan las instituciones democráticas.
Preguntas Frecuentes (FAQ)
¿Cuál es la diferencia entre ley y constitución?
La constitución es la norma suprema que crea el Estado y establece las reglas para la creación de todas las demás normas. Las leyes son normas de rango inferior a la constitución, aprobadas por el Parlamento, y deben respetar siempre lo que la constitución establece.
¿Una ley orgánica es más importante que una ley ordinaria?
No es una cuestión de importancia o jerarquía, sino de competencia. Ambas tienen el mismo rango de ley. La diferencia es que la constitución reserva ciertas materias (derechos fundamentales, estatutos de autonomía, etc.) a la ley orgánica, que exige una mayoría más reforzada para su aprobación.
¿Puede el Gobierno crear leyes?
No directamente. La potestad de crear leyes es del Parlamento. Sin embargo, en casos de urgencia, el Gobierno puede dictar un decreto-ley, que tiene valor de ley pero debe ser convalidado por el Parlamento. También puede dictar un decreto legislativo si el Parlamento le ha delegado previamente esa facultad.
¿Qué es un decreto-ley?
Es una norma con rango de ley dictada por el Gobierno por razones de extraordinaria y urgente necesidad. Es una medida provisional que requiere la convalidación posterior del Congreso de los Diputados para no ser derogada.
¿Qué materias no se pueden regular por decreto-ley?
La constitución prohíbe que el decreto-ley afecte a materias especialmente sensibles, como el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, los derechos y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, el régimen de las Comunidades Autónomas o el Derecho electoral general.
Referencias
Balaguer, F., Cámara, G., López, J., Balaguer, M., & Montilla, J. (2022). Manual de Derecho Constitucional. Tecnos.
Carrasco, L. (2017). Derecho Constitucional General. Fecat.
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