Las políticas públicas son el conjunto de acciones y decisiones que los gobiernos toman (o deciden no tomar) para abordar problemas y necesidades de la sociedad. Las políticas públicas abordan infinitud de aspectos en nuestra vida diaria, desde la construcción de hospitales, políticas de movilidad o de vivienda, etc. Aunque también se abordan desde la inacción, ser capaz de estar dentro de la agenda de implementación es una tarea básica para los diferentes actores políticos. Este artículo explora qué son exactamente las políticas públicas, cómo se analizan desde la ciencia política y qué modelos teóricos nos ayudan a entender su compleja dinámica.

¿Qué son las Políticas Públicas?

En una definición amplia, las políticas públicas abarcan «un proceso y todo lo que los gobiernos deciden hacer y no hacer» (Orte del Molino, 2023, p. 9, citando a Grau et al., 2009). Esta concepción es útil porque subraya dos aspectos clave:

• Son un proceso: No se trata de una única decisión, sino de un conjunto de intenciones, debates, negociaciones, normas y acciones que se desarrollan en el tiempo.
• Incluyen la inacción: La decisión de un gobierno de no intervenir en un problema (por ejemplo, no regular un nuevo mercado o no abordar una demanda social) es también una política pública con consecuencias significativas. Este elemento es clave porque también integra la inacción como un escenario de batalla, los desplazados también sufren las consecuencias de la “no política pública”.

Para acotar el concepto, es útil la distinción que se hace en la ciencia política anglosajona entre politics, polity y policy (Harguindéguy, 2013, p. 17). La politics se refiere al juego del poder, la lucha partidista y las elecciones. La polity alude a la estructura institucional del Estado (la Constitución, el sistema de gobierno). Finalmente, la policy (traducida como «política pública») se refiere al contenido y los resultados de la acción gubernamental. El análisis de políticas públicas se centra precisamente en esta última dimensión.

¿Por qué Intervienen los Gobiernos? Los Fallos del Mercado

Aunque la intervención pública es constante, la pregunta fundamental es: ¿por qué los gobiernos deciden actuar? Desde una perspectiva económica, la justificación principal se encuentra en los «fallos del mercado», situaciones en las que el mercado, por sí solo, no asigna los recursos de manera eficiente o socialmente deseable (Harguindéguy, 2013, pp. 19-21). Estos fallos incluyen:

• Monopolios: Cuando una sola empresa controla un mercado, puede fijar precios altos y reducir la innovación, lo que requiere una regulación antimonopolio.
• Externalidades negativas: Cuando la actividad de un actor perjudica a otros sin que el primero asuma el coste (p. ej., la contaminación de una fábrica que afecta la salud de los vecinos), el gobierno interviene para «internalizar» ese coste mediante impuestos o normativas.
• Bienes públicos: Ciertos bienes, como la defensa nacional, la seguridad o el alumbrado público, no pueden ser provistos por el mercado porque son considerados bienes estratégicos y no se puede excluir a nadie de su uso, y su consumo por una persona no reduce el de otra. Por ello, deben ser financiados por el Estado.
• Información imperfecta: Cuando consumidores o vendedores carecen de información para tomar decisiones correctas (p. ej., la seguridad de un coche de segunda mano), el gobierno puede establecer estándares y certificaciones.
• Asignación ineficiente de recursos: El mercado puede generar ciclos de paro e inflación o burbujas económicas que requieren la intervención estatal para estabilizar la economía.
• Bienes y servicios moralmente indeseables: La sociedad decide que ciertas actividades (tráfico de drogas, explotación laboral) deben ser prohibidas y reguladas por el Estado, independientemente de su lógica de mercado.

El Análisis y las Perspectivas a la Hora de Abordar las Políticas Públicas

El análisis de políticas públicas es, por naturaleza, multidisciplinar, ya que se nutre de la ciencia política, la sociología, la economía, el derecho y la psicología para entender un fenómeno complejo. Se interesa por múltiples aspectos del proceso: quiénes son los actores implicados, cómo se define un problema, cómo entra en la agenda de gobierno, qué instrumentos se utilizan para implementarlo y cuáles son sus resultados reales (Orte del Molino, 2023,).

Para ordenar esta complejidad, se han desarrollado varios modelos o marcos analíticos. Los más influyentes son los que conciben la política pública como un proceso secuencial.

El Modelo de Lasswell

Considerado uno de los padres de la disciplina, Harold Lasswell fue pionero en proponer un estudio sistemático y orientado a la resolución de problemas. Su modelo, desarrollado en los años 50, concibe un proceso racional que atraviesa siete fases funcionales: inteligencia (recogida y procesamiento de información), promoción (formulación de alternativas), prescripción (adopción de una norma), invocación, aplicación, terminación y recapitulación (evaluación). Aunque hoy pueda parecer un esquema rígido, su gran aportación fue establecer que las políticas públicas podían y debían ser analizadas de forma metódica.

El Modelo Sistémico de Easton

Otra perspectiva clásica es la de David Easton, que ve la política como un sistema en constante interacción con su entorno. Según este modelo, el sistema político recibe del entorno social y económico una serie de inputs en forma de demandas (peticiones de actuación) y apoyos (legitimidad, obediencia). El sistema procesa estos inputs y genera outputs, que son las propias políticas públicas (leyes, decisiones, programas). Estas políticas, a su vez, tienen un impacto en el entorno, los outcomes o resultados, que generan nuevas demandas y apoyos en un ciclo de retroalimentación (feedback) continuo (Orte del Molino, 2023, p. 15).

Este modelo es útil para visualizar la dinámica global y la interdependencia entre la política y la sociedad, pero su carácter abstracto lo hace menos práctico para analizar los detalles de una política concreta.

El Modelo de Fases o «Ciclo de Políticas Públicas»

Es la aproximación más extendida y utilizada en la actualidad, ya que combina la idea de proceso de Lasswell con una estructura más clara y operativa. Aunque existen varias versiones, el modelo canónico, descrito tanto por Orte del Molino (2023) como por Harguindéguy (2013, p. 14), se compone de las siguientes fases:

1. Identificación y Definición del Problema: Un asunto social (p. ej., la contaminación acústica) se convierte en un problema público cuando es percibido como una situación inaceptable que requiere intervención. Esta fase es una «lucha por la definición legítima de la realidad», donde diferentes actores intentan enmarcar el problema de una manera que favorezca sus soluciones preferidas.
2. Inclusión en la Agenda (Agenda-Setting): De entre la multitud de problemas existentes, solo unos pocos logran captar la atención de los responsables políticos y ser incluidos en la «agenda institucional» o lista de prioridades del gobierno. En esta fase, la presión de los medios de comunicación, los movimientos sociales y los grupos de interés es crucial.
3. Formulación de Alternativas y Toma de Decisión: Una vez que el problema está en la agenda, se exploran y debaten diferentes soluciones. Esta fase culmina con la toma de una decisión, donde una alternativa es elegida sobre las demás. Es el «corazón» de la política, donde se manifiestan las relaciones de poder y los conflictos de intereses.
4. Implementación: Consiste en llevar a la práctica la decisión tomada. Es una fase compleja que involucra a la burocracia, la asignación de recursos y la coordinación entre diferentes niveles de gobierno. A menudo, la política real que se implementa difiere significativamente de la que se diseñó originalmente.
5. Evaluación: Se analiza el impacto y los resultados de la política implementada. ¿Se han cumplido los objetivos? ¿Con qué coste? ¿Cuáles han sido los efectos no deseados? La evaluación proporciona información valiosa que puede (o no) retroalimentar el ciclo, llevando a la redefinición del problema, la continuación, la reforma o la terminación de la política.

Aunque se presenta como un ciclo ordenado, en la realidad estas fases a menudo se solapan, se invierten o se desarrollan de forma caótica. No obstante, sigue siendo una herramienta heurística muy potente para analizar la acción pública.

Modelos de Políticas Públicas

Más allá de analizar el proceso, la ciencia política ha intentado clasificar los diferentes tipos de políticas públicas. La tipología más influyente y clásica es la de Theodor Lowi, que organiza las políticas según la naturaleza y la aplicación de la coerción estatal (Harguindéguy, 2013, pp. 23-24). Lowi argumenta que «la política sigue a la política» (policy determines politics), es decir, que el tipo de política pública que se debate determina el tipo de actores que se involucran y la naturaleza del conflicto político.

Lowi distingue cuatro tipos principales:

• Políticas Distributivas: Son aquellas que conceden beneficios y recursos a grupos específicos de la población, mientras que sus costes se reparten de forma difusa entre todos los contribuyentes. Ejemplos típicos son las subvenciones a un sector agrícola, los contratos de obras públicas para construir un puente en una localidad específica o las exenciones fiscales para ciertas industrias. La política aquí tiende a ser poco conflictiva a nivel general y se caracteriza por la formación de alianzas logradas entre bastidores («logrolling«) donde los actores negocian apoyos mutuos («yo te apoyo en tu proyecto si tú me apoyas en el mío»). El resultado puede ser lo que se conoce como «pork-barrel politics» (política de «barril de cerdo»), donde los recursos públicos se reparten para beneficiar a intereses particulares y asegurar la reelección de los políticos.
• Políticas Regulatorias: Estas políticas imponen obligaciones y restricciones al comportamiento de individuos y empresas. A diferencia de las distributivas, aquí hay ganadores y perdedores claramente identificables. Ejemplos son las normativas medioambientales, las leyes de seguridad laboral, la regulación del tráfico o las leyes antimonopolio. Este tipo de políticas genera un conflicto intenso y abierto, donde coaliciones de grupos de interés, empresas y movimientos sociales luchan por influir en la redacción de la norma para que beneficie sus intereses. La negociación y el lobbying son las formas de interacción dominantes.
• Políticas Redistributivas: Son las más conflictivas ideológicamente, ya que implican una transferencia deliberada de recursos de un grupo social a otro. Su objetivo es modificar la distribución de la riqueza o las oportunidades en la sociedad. Ejemplos paradigmáticos son la fiscalidad progresiva (donde los que más tienen pagan un porcentaje mayor), los programas del estado del bienestar (sanidad y educación universales, pensiones públicas, subsidios de desempleo) o las políticas de acción afirmativa. Estas políticas movilizan a grandes colectivos (clases sociales, grupos ideológicos) y la lucha se da a un nivel muy agregado entre las grandes familias políticas, como la izquierda y la derecha.
• Políticas Constitutivas: Afectan a las «reglas del juego» del propio sistema político y a la distribución de poder dentro del Estado. No se dirigen directamente a la ciudadanía, sino a la arquitectura institucional. Ejemplos son las reformas electorales, la creación de nuevas agencias gubernamentales, o los cambios en la estructura territorial del Estado. Aunque pueden parecer técnicas, suelen generar intensos debates entre las élites políticas, ya que cualquier cambio en las reglas puede alterar el equilibrio de poder a largo plazo.

Las políticas públicas son mucho más que simples decisiones gubernamentales; son el resultado de un complejo proceso de luchas de poder, negociación de intereses y debate de ideas. Su análisis, lejos de ser una tarea meramente técnica, requiere una perspectiva multidisciplinar que combine las herramientas de la ciencia política, la sociología, la economía y otras ciencias sociales para desentrañar por qué los gobiernos actúan (o no actúan) de una determinada manera y cuáles son las consecuencias de sus acciones.

Los modelos teóricos, desde los enfoques sistémicos hasta el ciclo de políticas públicas y las tipologías de Lowi, nos proporcionan mapas para navegar esta complejidad. Nos ayudan a entender que no todos los problemas llegan a la agenda, que no todas las decisiones son racionales y que la implementación de una política es, en sí misma, un campo de batalla político. Comprender estos procesos no solo es fundamental para los académicos y gestores, sino también para cualquier ciudadano que aspire a participar de forma informada en los asuntos públicos y a exigir cuentas a sus gobernantes. En última instancia, el estudio de las políticas públicas es el estudio de cómo las sociedades intentan, a través de la acción colectiva, resolver sus problemas y construir un futuro mejor.

Preguntas Frecuentes (FAQ)

1. ¿Qué es una política pública en pocas palabras? Una política pública es, esencialmente, la respuesta que da un gobierno a un problema social. Incluye un conjunto de decisiones y acciones (o la decisión deliberada de no actuar) con el objetivo de resolver o mitigar dicho problema. Abarca desde una ley hasta un programa social o una regulación específica.

2. ¿Por qué el análisis de políticas públicas es «multidisciplinar»? Porque para entender completamente una política pública se necesitan conocimientos de varias disciplinas. La ciencia política ayuda a entender el poder y las instituciones; la sociología, los actores y los conflictos sociales; la economía, los costes, beneficios e incentivos; el derecho, el marco legal; y la psicología, los sesgos en la toma de decisiones. Ninguna disciplina por sí sola puede explicar toda la complejidad del proceso.

3. ¿Qué es el «ciclo de las políticas públicas»? Es un modelo teórico que divide el proceso de una política pública en varias fases secuenciales para facilitar su análisis: 1) Identificación del problema, 2) Inclusión en la agenda, 3) Formulación y toma de decisión, 4) Implementación, y 5) Evaluación. Aunque en la realidad las fases se solapan, es una herramienta muy útil para ordenar el estudio de la acción gubernamental.

4. ¿Qué son los «modelos de políticas públicas» de Lowi? Es una influyente clasificación de las políticas públicas basada en cómo aplican la coerción del Estado. Lowi distingue cuatro tipos: distributivas (reparten beneficios a grupos específicos), regulatorias (imponen reglas de comportamiento), redistributivas (transfieren recursos entre grandes grupos sociales) y constitutivas (establecen las reglas del sistema político). Su principal aportación es que el tipo de política determina el tipo de conflicto político que se genera.

5. ¿La decisión de un gobierno de «no hacer nada» ante un problema se considera una política pública? Sí, absolutamente. La inacción deliberada es una de las formas que puede tomar una política pública. Cuando un gobierno es consciente de un problema o una demanda social y, tras evaluarlo, decide no intervenir, está tomando una decisión política con consecuencias directas. Esta «no-decisión» puede deberse a razones ideológicas, a la presión de grupos de interés que prefieren el statu quo, o a una evaluación de que la intervención podría ser peor que el problema.

Referencias

• Harguindéguy, J. B. (2013). Análisis de políticas públicas. Tecnos.
• Orte del Molino, A. (2023). Las políticas públicas. Fundació Universitat Oberta de Catalunya (FUOC).